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辨析国家治理、地方治理、基层治理与社会治理

来源:光明网-《光明日报》2019-09-22 05:30
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  作者:郁建兴,系浙江大学公共管理学院院长、社会治理研究院院长,教育部长江学者特聘教授)

  全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。从纵向看,国家治理体系包括国家治理、地方治理和基层治理;从横向看,国家治理体系包括国家治理和社会治理。当前,学术界和实务界对国家治理、地方治理、基层治理、社会治理四个概念及其关系的认识还比较模糊,甚至误用,在一定程度上导致各治理主体不甚清楚自己的治理边界,不利于推进国家治理体系和治理能力现代化。由于国家治理是这四个概念的结合点,因此本文拟从国家治理入手对四个概念进行辨析。

  理解国家治理的三个维度

  国家治理在广义上涵盖对国家一切事务的治理,等同于治国理政。广义的国家治理同时涵盖了纵向、横向、时间、空间等四个维度。在纵向上,涵盖从中央到地方,再到基层以及组织、个体层面的治理;在横向上,涵盖政府、市场、社会等领域的治理。在空间范围上,涉及东中西等不同地区、不同省市县的协调与管理;在时间维度上,涉及从宏观上制定当下和未来的发展战略。

  当国家治理与地方治理、基层治理同时出现时,国家治理主要指提供全国性公共产品和承担跨区域协调治理的职能。全国性公共产品包括国防、外交、国家安全、货币、法治环境、宏观调控政策、基本公共服务等,这类公共产品为公民人人均等享有,且不具有排他性和竞争性。同时,由于区域之间是平级关系,跨区域治理或区域协调发展往往需要高层级政府计划、指挥、协调、控制,这也是国家治理的应有之义。

  当国家治理与社会治理同时出现时,这里的“国家”指“state”,即政治联盟或拥有公共权力的机构,而不是民族国家“nation”,后者是广义的国家,包含了社会。国家治理主要指政党治理、政府治理、政社关系等三个层面。国家与社会划界而治,同时国家在社会失灵时发挥元治理作用。

  地方治理的承上启下功能

  我国“地方政府”所指称的范围在学术界存在不同认识。对中央来说,省以下的政府都是地方政府。但实践中,地方政府以下还存在基层政府。故此,学术界通常把确定基层政府范围作为确定地方政府范围的前提。目前主要有两种看法:一是认为基层政府指乡镇一级政府,由此地方政府是指省市县三级政府;也有学者将县级政府归入基层政府,由此地方政府指省市两级政府。笔者认为,确定何谓地方政府,判断标准应为这一主体的主要职能定位。

  省级政府的职能是贯彻落实中央重大战略部署,推进重大项目落地实施;促进产业转型升级,优化营商环境;促进地方市县均衡、协调发展;监督指导考核下级政府贯彻落实工作情况等。市级政府的职责是适应工业化和城镇化发展需要打造区域中心城市,发挥区域中心城市经济增长极辐射腹地的效应,促进区域协调发展。2019-09-22,十二届全国人大三次会议对立法法作出修改,规定所有设区的市均具有立法权,进一步加强了设区的市在辖区顶层设计、统筹兼顾的能力。经过对省市年度部门职能工作目标内容分析,其关键词涉及“贯彻落实”“统筹协调”“全面”“加强、强化、加快、促进、推动、深化”“监督、指导、考核”等。由此可知,省市两级政府的主要职责是承上启下、统筹地方协调发展。省市政府的工作主要是组织对组织,即向上、向下处理政府间关系,它们几乎不直接面向市场和社会主体提供具体服务。基于此,将省市两级政府界定为地方政府更为合适。

  基层治理直接面向民众

  基层治理是国家治理、地方治理的微观基础。将乡镇政府界定为基层政府是惯例,将县级政府界定为基层政府、将县级以下社会界定为基层社会,除了前述法定职能,还有以下理由。其一,根据宪法第107条和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,县级以上各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。由此可知,县级政府是职能部门设置最完整的最为基层的政府,是直面群众协调处理基层重大事项、重大问题的“一线指挥”。其二,城市街道是县(区)级政府的派出机关,不是一级政府。如果将基层政府局限于乡镇一级,在城市街道则没有对应的一级政府。同时,目前很多乡镇职能部门推行垂直管理改革,特别是在乡财县管之后,乡镇一级政府财政自主权和资源配置能力被大大削弱。

  乡镇政府是传统意义上的基层政府,其主体责任本应是社会治理,但农村税费改革之后,不少地方乡镇政府职能逐渐从原来管理基层社会变成招商引资、发展经济,在一定程度上忽视了民生保障和社会治理。近年来,为强化乡镇一级政府(含街道)的社会治理能力,各地进行了一些有益探索,如北京“街道吹哨、部门报道”、浙江“四个平台”下沉等。2019年5月,中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》,明确提出“提升街道党(工)委统筹协调能力”“推动街道党(工)委聚焦主责主业,集中精力抓党建、抓治理、抓服务。直辖市、副省级城市、省会城市及经济社会发展水平较高的城市,应当全面取消街道承担的招商引资、协税护税等工作任务,暂不具备条件的可先在中心城区实行,再逐步推开”。6月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,提出“充分发挥乡镇服务农村和农民的作用,加强乡镇政府公共服务职能,加大乡镇基本公共服务投入,使乡镇成为为农服务的龙头”。可见,改革趋势已经很明显,即逐步弱化甚至取消街道、乡镇招商引资职能,强化其社会治理、民生保障的职能。

  社会治理重心在基层

  社会治理具有两层内涵,即社会治理体制和具体社会事务治理。根据党的十九大精神,新时代我国社会治理体制的内涵是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”;当社会治理意指具体社会事务治理时,在大部分时候,社会治理与基层治理是重合的,即基层社会治理。

  党的十九大报告指出,“推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。推进改革发展稳定的大量任务在基层,推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层,推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层。城乡、社区是社会的基础单元,是各种利益关系的交汇点、社会矛盾的集聚点、社会建设的着力点,因此,具体社会事务治理主要指基层社会治理,社会治理概念约等于基层治理概念。

  治理层级越高,治理目标应越侧重于公平性、合法性;治理层级越低,治理目标应越侧重于社会效率。因此,国家治理强调人人均等享有公共产品,以及实现地方治理、区域治理之间的协调,这决定了国家治理主要致力于提供统一的体制机制和政策体系;基层社会治理要兼顾国家治理的统一性,但更重要的是强调“地方性”,即必须在特定社会背景下因地制宜地探索治理模式。正因如此,在具体社会事务治理中,要放权让基层自行探索,而不能武断地直接“设计”,以实现基层社会既规范有序又充满活力。

  《光明日报》( 2019-09-22?11版)

[ 责编:侯甜 ]
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